ostraka
BOUWLEGES EN VERGUNNINGSVRIJE ACTIVITEITEN

4

mrt

Een aanslag bouwleges van de gemeente is het gevolg van het aanvragen van een omgevingsvergunning. Reeds bij de aanvraag kunnen zaken spelen die van belang kunnen zijn voor de hoogte van de legesnota. Hieronder bespreken wij een voorbeeldcasus waarbij gedeeltelijke vergunningsvrijheid aan de orde is. Vervolgens gaan wij in op de vraag hoe bij de aanvraag moet worden omgaan met vergunningsvrije delen. Tot slot volgt een samenvatting van de rechtspraak van belastingrechters over de bouwleges bij vergunningsvrije activiteiten.

EEN WILLEKEURIGE CASUS MET VERGUNNINGSVRIJE ACTIVITEITEN

Inzake een aanvraag ter zake van het ten dele in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een woning is na het verlenen van de omgevingsvergunning een gewijzigde bouwtekening overgelegd, waarbij via arcering alsnog is aangegeven dat de voordeur, de entree, een kantoor, een badkamer en een slaapkamer gedeeltelijk als omgevingsvergunningsvrij zijn aan te merken en een toilet en een meterkast geheel als omgevingsvergunningsvrij zijn aan te merken.

N.B. Sinds 2010 is voor het vergunningsvrij zijn op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor), niet relevant of het gaat om een uitbreiding van het hoofdgebouw dan wel om een (al dan niet vrijstaand) bijgebouw. Ook een slaapkamer kan dus een vergunningsvrij bijbehorend bouwwerk zijn.

Over deze casus oordeelde de ABRvS in 2013 als volgt.

Op grond van art. 2, aanhef en onder 3, van Bijlage II bij het Bor is geen omgevingsvergunning vereist voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a (bouwen) en c (bestemming), van de Wabo, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan daarbij geldende eisen.

In beginsel geldt echter dat het niet mogelijk is om een bouwplan te splitsten dat uit verschillende onderdelen bestaat, waaronder mogelijk op zichzelf beschouwd niet-vergunningsplichtige onderdelen. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd.

Volgens de ABRvS kan een bouwplan alleen worden gesplitst als het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. De inwerkingtreding van de Wabo in 2010 heeft daarin geen wijziging gebracht.

Wel is het sinds 2010 volgens het Bor mogelijk dat gedurende de bouw van een hoofdgebouw omgevingsvergunningsvrije wijzigingen kunnen worden aangebracht. Met het vervallen van het woord “bestaand” in de definitie van “bijbehorend bouwwerk” is beoogd dat bijbehorende bouwwerken gedurende het zelfde bouwproces als het hoofdgebouw, dat wil zeggen direct na, gelijktijdig of in hetzelfde bouwproces of kort ervoor, gebouwd mogen worden.

Een bouwplan waarbij onder meer een slaapkamer wordt gesplitst in een omgevingsvergunningsvrij en een omgevingsvergunningsplichtig deel, kan echter niet worden aangemerkt als een bouwplan dat bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar te onderscheiden zijn. Splitsing van de aanvraag om een omgevingsvergunning is in zo’n geval niet mogelijk volgens de ABRvS. Het college dient dan te beslissen op grondslag van de aanvraag.

WIJZIGING REGELGEVING PER 1 NOVEMBER 2014

Op 1 november 2014 is het Besluit omgevingsrecht gewijzigd waarbij is toegelicht dat in afwijking van bovenstaande jurisprudentie het wel mogelijk is dat een bouwwerk deels vergunningsvrij is en deels omgevingsvergunningsplichtig is. Volgens de Nota van Toelichting geldt dat óók als de bouwdelen zich niet bouwkundig en functioneel laten onderscheiden. In zo'n geval kan aan de hand van een fictieve “krijtstreep” een scheiding tussen bouwdelen worden aangebracht en worden beoordeeld of de desbetreffende delen van het bijbehorende bouwwerk voldoen aan de voorschriften die daarvoor van toepassing zijn.

De in bovenstaande casus genoemde slaapkamer die deels vergunningsvrij was en deels vergunningsplichtig was, kan thans dus wel worden vergund waarbij alleen voor het vergunningsplichtige deel een omgevingsvergunning hoeft te worden verleend.

HOE OM TE GAAN MET VERGUNNINGSVRIJE DELEN IN DE AANVRAAG?

Als een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend voor een project waarbij tevens sprake is van vergunningsvrije delen, dan ligt het volgens een uitspraak van de ABRvS in 2015 in eerste instantie op de weg van de aanvrager om daarmee rekening te houden.

Ten eerste kan de aanvrager om omgevingsvergunning onderdelen van een bouwplan buiten de aanvraag wil laten, omdat deze volgens hem vergunningsvrij kunnen worden gebouwd. Dit kan hij primair doen door (al dan niet in overleg met het college) deze onderdelen niet in een aanvraag op te nemen. Sinds 2010 kunnen vergunningsvrije bijbehorende bouwwerken immers gelijktijdig worden gebouwd met het hoofdgebouw.

Ten tweede kunnen de vergunningsvrije onderdelen wel in de aanvraag worden opgenomen, maar dan moet uit een oogpunt van rechtszekerheid van derden en ter bepaling van wat het oorspronkelijk hoofdgebouw is, uit de aanvraag om omgevingsvergunning onmiskenbaar blijken voor welke onderdelen van het bouwplan wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd en wat de oppervlakte is van het bouwplan waarvoor vergunning wordt gevraagd.

Bij de tweede optie plaatsen wij wel de kanttekening dat de aanvrager daarbij wel een legesrisico loopt. De ABRvS is namelijk van oordeel dat uit de verleende omgevingsvergunning moet kunnen worden afgeleid voor welke onderdelen van het bouwplan omgevingsvergunning is verleend. Indien onderdelen van een bouwplan buiten de aanvraag om omgevingsvergunning zijn gelaten, dan moet uit het oogpunt van rechtszekerheid uit de omgevingsvergunning blijken welke onderdelen het college niet bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken en niet zijn vergund. Het komt dan dus aan op de omschrijving van het bouwplan dat het college opneemt in de omgevingsvergunning. Als het college de omschrijving niet beperkt tot alleen de vergunningsplichtige onderdelen, dan bestaat de kans dat over de vergunningsvrije onderdelen toch bouwleges moet worden betaald.

DE BELASTINGRECHTER OVER LEGES TER ZAKE VAN VERGUNNINGSVRIJE WERKZAAMHEDEN

In februari 2016 legt Hof Den Haag ter zake van de bouwleges ook het primaat bij de aanvrager van de omgevingsvergunning. Als de aanvrager de aanvraag heeft uitgestrekt tot het gehele project, uit de aanvraag niet blijkt dat hij zich heeft willen beperken tot de vergunningsplichtige werkzaamheden en in de aanvraag als aanneemsom het bedrag van het hele project is vermeld, dan laat dat volgens het Hof geen ruimte voor de veronderstelling dat belanghebbende niet voor het gehele project een vergunning wilde aanvragen. Naar het oordeel van het Hof moest de heffingsambtenaar (bedoeld zal zijn het college) de aanvraag beoordelen voor het gehele project, inclusief de (eventuele) niet-vergunningsplichtige onderdelen. Volgens het oordeel van Hof Den Haag in 2016 moet dus leges worden betaald ter zake van het gehele project.

Dit oordeel sluit aan bij een oudere uitspraak van Hof Arnhem uit 2002. Daarin oordeelde het Hof dat belanghebbende, hoewel daartoe niet verplicht, de aanvraag voor een bouwvergunning heeft uitgestrekt tot het volledige project en het volledige bedrag van de bouwkosten. Dat brengt volgens het Hof met zich mee dat de gemeentelijke heffingsambtenaar (bedoeld zal zijn het college) de bouwaanvraag moet beoordelen voor het gehele project. Ook als slechts een deel van de bouwactiviteiten vergunningsplichtig is. Belanghebbende moet volgens Hof Arnhem over het hele project leges betalen.

In 2003 oordeelde Hof Den Haag nog dat de gemeentelijke heffingsambtenaar de feiten en omstandigheden moet stellen op grond waarvan de conclusie kan worden getrokken dat sprake is van werkzaamheden die vergunningsplichtig zijn. Het Hof oordeelt dat het begrip bouwkosten slechts bedoeld kan zijn als een wijze waarop, ten behoeve van de heffing van de verschuldigde leges, de kosten van - op zich vergunningsplichtige - werkzaamheden moeten worden vastgesteld.

In 2003 oordeelde Hof Amsterdam dat het splitsen van bouwkosten in beginsel tot de mogelijkheden behoort. Volgens het Hof dient het begrip bouwkosten zo te worden uitgelegd dat in voorkomende gevallen een splitsing tussen een vergunningsplichtig deel van de bouwkosten en een niet-vergunningsplichtig deel van de bouwkosten moet worden gemaakt en dient de gemeentelijke heffingsambtenaar aannemelijk maken dat de werkzaamheden zo onverbrekelijk met elkaar zijn verbonden dat het aanbrengen van een splitsing in de bouwkosten niet mogelijk is.

In 2005 heeft de Hoge Raaduitspraak gedaan in een zaak waarin het Hof Den Haag had geoordeeld dat werkzaamheden die als (groot) onderhoud zijn aan te merken niet in het verzoek tot het verkrijgen van een bouwvergunning hoeft te worden opgenomen. De Hoge Raad was het daar niet mee eens, maar alléén op het punt dat “groot onderhoud” niet valt onder het vergunningsvrije, “gewone onderhoud” als bedoeld in art. 43, lid 1, letter b, van de Woningwet (thans art. 2, lid 2, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht). Te verdere beslissing verwees de Hoge Raad de zaak naar Hof Den Bosch.
Hof Den Bosch overwoog in 2007 vervolgens dat het geschil zich toespits op de vraag of en in hoeverre belanghebbende ter zake van de aan zijn woning verrichte werkzaamheden diende te beschikken over een bouwvergunning. Indien en voor zover deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, kunnen daarvoor volgens het Hof geen leges worden geheven.

Hof Arnhem oordeelde in 2006 dat op de gemeentelijke heffingsambtenaar de bewijslast rust dat de gehele bouwsom zou zijn toe te rekenen aan vergunningsplichtige activiteiten. Het Hof stelt het bedrag aan vergunningsplichtige activiteiten in goede justitie vast op een lager bedrag en verlaagt de aanslag bouwleges.

In 2012 oordeelde Hof Arnhem dat uit art. 229, eerste lid en onderdeel b, van de Gemeentewet volgt dat bouwleges mogen worden geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten. De verstrekte dienst is het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. Naar het oordeel van het Hof dient het bedrag aan bouwkosten waarnaar de bouwleges wordt berekend, beperkt te worden tot de kosten van de werkzaamheden waarvoor de dienst van het gemeentebestuur, te weten het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning, wordt gevraagd.

CONCLUSIE LEGESHEFFING BIJ VERGUNNINGSVRIJE ACTIVITEITEN

Door te oordelen in afwijking van een ruim tien jaar vaste lijn in de jurisprudentie brengt de uitspraak van Hof Den Haag in 2016 weer onzekerheid met zich mee hoe bij de legesheffing moet worden omgegaan met vergunningsvrije onderdelen. De belastingplichtige heeft wel cassatie ingesteld tegen de uitspraak van het Hof, maar dat is door de Hoge Raad niet-ontvankelijk verklaard wegens te late indiening.

De aanpak van Hof Den Haag lijkt praktisch doordat het aansluit bij de wijze waarop de bestuursrechter oordeelt over vergunningsvrijheid bij de (aanvraag) van de omgevingsvergunning. Hof Den Haag ziet er echter aan voorbij dat de omgevingsvergunning wel formele rechtskracht verkrijgt, maar dat dit niet betekent dat er een verplichte koppeling is met de legesnota. Het staat een belanghebbende dus vrij om bij voor de belastingrechter in een procedure tegen de legesnota te betogen dat er sprake is van vergunningsvrije activiteiten waarvoor geen vergunning is vereist en waarvoor dus geen leges hoeft te worden betaald.

Uit de uitspraak van Hof Den Haag kan geen algemene regel worden afgeleid. Feteris wijst op diverse uitspraken waaruit volgt dat ook zonder wettelijke grondslag in de belastingrechtspraak onder omstandigheden op grond beginselen van behoorlijk bestuur actieve voorlichting van de overheid wordt verlangd, in gevallen waarin de burger door onbekendheid met juridische regelingen zijn eigen belangen dreigt te schaden. Hij wijst ook op een uitspraak van Hof Den Bosch die oordeelde dat een correct handelende douane-ambtenaar een ondeskundige persoon dient te helpen bij de invulling van de vereiste formulieren (Feteris, Formeel belastingrecht, Kluwer 2007, p. 65-66). Er is dan ook veel voor te zeggen dat als het college tijdens het vergunningstraject de aanvrager om een omgevingsvergunning niet actief wijst op de mogelijkheid om vergunningsvrije activiteiten buiten de aanvraag te houden, wegens strijd met beginselen van behoorlijk bestuur de heffingsambtenaar dan geen leges mag heffen over de vergunningsvrije activiteiten.

Hoe dan ook, bij het aanvragen van een omgevingsvergunning verdient het voorlopig aanbeveling om rekening te houden met de uitspraak van Hof Den Haag. Door bij de aanvraag van een omgevingsvergunning duidelijk aan te geven waarop de aanvraag ziet en vergunningsvrije activiteiten buiten de aanvraag te houden, kan een onnodig hoge aanslag leges worden voorkomen.

Wilt u meer weten over het voorkomen van legesheffing ter zake vergunningsvrije activiteiten? Of is aan u een legesaanslag opgelegd over vergunningsvrije activiteiten? Neem vrijblijvend contact op met Ostraka belastingadviseurs, wij helpen u graag verder.

Auteur: mr. drs. J.C. (Hans) Scherff, laatst bijgewerkt 24 juni 2016.

<< terug naar het nieuwsoverzicht


Interessant artikel? Deel dit dan via:


Ostraka belastingadviseurs BV  •  Postbus 44   •   4284 ZG   RIJSWIJK N-Br.   •   T 0183-76 05 22    •  info@ostraka.nl