BOUWLEGES EN VERGUNNINGSVRIJE ACTIVITEITEN

4

mrt

Een aanslag bouwleges van de gemeente is het gevolg van het aanvragen van een omgevingsvergunning. Reeds bij de aanvraag kunnen zaken spelen die van belang kunnen zijn voor de hoogte van de legesnota, legesfactuur of legesaanslag. Hieronder bespreken wij een voorbeeldcasus waarbij gedeeltelijke vergunningsvrijheid aan de orde is. Vervolgens gaan wij in op de vraag hoe bij de aanvraag moet worden omgegaan met vergunningsvrije delen. Tot slot volgt een samenvatting van de belastingrechtspraak over de bouwleges bij vergunningsvrije activiteiten.


EEN WILLEKEURIGE CASUS MET VERGUNNINGSVRIJE ACTIVITEITEN

Bij een aanvraag voor het - ten dele in afwijking van het bestemmingsplan - bouwen van een woning is na het verlenen van de omgevingsvergunning een gewijzigde bouwtekening overgelegd. Hierbij is via arcering alsnog aangegeven dat de voordeur, de entree, een kantoor, een badkamer en een slaapkamer gedeeltelijk als omgevingsvergunningsvrij zijn aan te merken en een toilet en een meterkast geheel als omgevingsvergunningsvrij zijn aan te merken.

N.B. Sinds 2010 is voor het vergunningsvrij zijn op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor), niet relevant of het gaat om een uitbreiding van het hoofdgebouw dan wel om een (al dan niet vrijstaand) bijgebouw. Ook een slaapkamer kan dus een vergunningsvrij bijbehorend bouwwerk zijn.

Over deze casus oordeelde de ABRvS in 2013 als volgt.
"Op grond van art. 2, aanhef en onder 3, van Bijlage II bij het Bor is geen omgevingsvergunning vereist voor activiteiten als bedoeld in art. 2.1, eerste lid, onder a (bouwen) en c (bestemming), van de Wabo, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de daarbij geldende eisen.
In beginsel geldt echter dat het niet mogelijk is om een bouwplan te splitsen dat uit verschillende onderdelen bestaat, waaronder mogelijk op zichzelf beschouwd niet-vergunningsplichtige onderdelen. Het bouwplan dient als één geheel te worden beschouwd."

Volgens de ABRvS kan een bouwplan alleen worden gesplitst als het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. De inwerkingtreding van de Wabo in 2010 heeft daarin geen wijziging gebracht.

Wel is het sinds 2010 volgens het Bor mogelijk dat gedurende de bouw van een hoofdgebouw omgevingsvergunningsvrije wijzigingen kunnen worden aangebracht. Met het vervallen van het woord “bestaand” in de definitie van “bijbehorend bouwwerk” is beoogd dat bijbehorende bouwwerken gedurende het zelfde bouwproces als het hoofdgebouw, dat wil zeggen direct na, gelijktijdig of in hetzelfde bouwproces of kort ervoor, gebouwd mogen worden.

Een bouwplan waarbij onder meer een slaapkamer wordt gesplitst in een omgevingsvergunningsvrij en een omgevingsvergunningsplichtig deel, kan echter niet worden aangemerkt als een bouwplan dat bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar te onderscheiden zijn. Splitsing van de aanvraag voor een omgevingsvergunning is in zo’n geval niet mogelijk volgens de ABRvS. Het college dient dan te beslissen op grondslag van de aanvraag.


WIJZIGING REGELGEVING PER 1 NOVEMBER 2014

Op 1 november 2014 is het Besluit omgevingsrecht gewijzigd waarbij is toegelicht dat in afwijking van bovenstaande jurisprudentie het wel mogelijk is dat een bouwwerk deels vergunningsvrij is en deels omgevingsvergunningsplichtig is. Volgens de Nota van Toelichting geldt dat óók als de bouwdelen zich niet bouwkundig en functioneel laten onderscheiden. In zo'n geval kan aan de hand van een fictieve “krijtstreep” een scheiding worden aangebracht tussen bouwdelen, waarna de betreffende delen van het bijbehorende bouwwerk moeten worden beoordeeld of die voldoen aan de daarvoor geldende voorschriften.

De in bovenstaande casus genoemde slaapkamer die deels vergunningsvrij was en deels vergunningsplichtig was, kan thans dus wel worden vergund waarbij alleen voor het vergunningsplichtige deel een omgevingsvergunning hoeft te worden verleend.


HOE OM TE GAAN MET VERGUNNINGSVRIJE DELEN IN DE AANVRAAG?

Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt ingediend voor een project waarbij tevens sprake is van vergunningsvrije delen, dan ligt het volgens een uitspraak van de ABRvS in 2015 in eerste instantie op de weg van de aanvrager om daarmee rekening te houden.

Ten eerste kan de aanvrager van een omgevingsvergunning onderdelen van een bouwplan buiten de aanvraag laten, omdat deze volgens hem vergunningsvrij kunnen worden gerealiseerd. Dit kan hij primair doen door (al dan niet in overleg met het college) deze onderdelen niet op te nemen in de aanvraag. Sinds 2010 kunnen vergunningsvrije bijbehorende bouwwerken immers gelijktijdig worden gebouwd met het hoofdgebouw.

Ten tweede kunnen de vergunningsvrije onderdelen wel in de aanvraag worden opgenomen. Maar dan moet - uit een oogpunt van rechtszekerheid van derden en ter bepaling van wat het oorspronkelijke hoofdgebouw is - uit de aanvraag voor een omgevingsvergunning onmiskenbaar blijken voor welke onderdelen van het bouwplan wel en waarvoor geen omgevingsvergunning is aangevraagd en wat de oppervlakte is van het bouwplan waarvoor vergunning is gevraagd.


DE BELASTINGRECHTER OVER LEGES TER ZAKE VAN VERGUNNINGSVRIJE WERKZAAMHEDEN

In 2002 oordeelde Hof Arnhem dat belanghebbende, hoewel daartoe niet verplicht, de aanvraag voor een bouwvergunning heeft uitgestrekt tot het volledige project en het volledige bedrag van de bouwkosten. Dat brengt volgens het Hof met zich mee dat de gemeentelijke heffingsambtenaar (bedoeld zal zijn het college) de bouwaanvraag moet beoordelen voor het gehele project. Ook als slechts een deel van de bouwactiviteiten vergunningsplichtig is. Belanghebbende moet volgens Hof Arnhem over het hele project leges betalen.

In 2016 legt Hof Den Haag ter zake van de bouwleges ook het primaat bij de aanvrager van de omgevingsvergunning. Als de aanvrager de aanvraag heeft uitgestrekt tot het gehele project, uit de aanvraag niet blijkt dat hij zich heeft willen beperken tot de vergunningsplichtige werkzaamheden en in de aanvraag als aanneemsom het bedrag van het hele project is vermeld, dan laat dat volgens het Hof geen ruimte voor de veronderstelling dat belanghebbende niet voor het gehele project een vergunning wilde aanvragen. Naar het oordeel van het Hof moest de heffingsambtenaar (bedoeld zal zijn het college) de aanvraag beoordelen voor het gehele project, inclusief de (eventuele) niet-vergunningsplichtige onderdelen. Volgens het oordeel van Hof Den Haag in 2016 moet dus leges worden betaald ter zake van het gehele project.

In 2020 oordeelde Rechtbank Noord-Holland dat in een legesprocedure niet van belang was de vraag in hoeverre voor een activiteit een vergunning nodig was, omdat de legesprocedure alleen kan gaan over de hoogte van de aanslag.

De onderstaande uitspraken volgen echter een andere lijn.

In 2003 oordeelde Hof Den Haag dat de gemeentelijke heffingsambtenaar de feiten en omstandigheden moet stellen op grond waarvan de conclusie kan worden getrokken dat sprake is van werkzaamheden die vergunningsplichtig zijn. Het Hof oordeelt dat het begrip bouwkosten slechts bedoeld kan zijn als een wijze waarop, ten behoeve van de heffing van de verschuldigde leges, de kosten van - op zich vergunningsplichtige - werkzaamheden moeten worden vastgesteld.

In 2003 oordeelde Hof Amsterdam dat het splitsen van bouwkosten in beginsel tot de mogelijkheden behoort. Volgens het Hof dient het begrip bouwkosten zo te worden uitgelegd dat in voorkomende gevallen een splitsing tussen een vergunningsplichtig deel van de bouwkosten en een niet-vergunningsplichtig deel van de bouwkosten moet worden gemaakt en dient de gemeentelijke heffingsambtenaar aannemelijk te maken dat de werkzaamheden zo onverbrekelijk met elkaar zijn verbonden dat het aanbrengen van een splitsing in de bouwkosten niet mogelijk is.

In 2005 heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan in een zaak waarin Hof Den Haag had geoordeeld dat werkzaamheden die als (groot) onderhoud zijn aan te merken niet in het verzoek tot het verkrijgen van een bouwvergunning hoeven te worden opgenomen. De Hoge Raad was het daar niet mee eens, maar alléén op het punt dat “groot onderhoud” niet valt onder het vergunningsvrije “gewone onderhoud” als bedoeld in art. 43, lid 1, letter b, Woningwet (thans art. 2, lid 2, Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht). Te verdere beslissing verwees de Hoge Raad de zaak naar Hof Den Bosch.
Hof Den Bosch overwoog in 2007 vervolgens dat het geschil zich toespitst op de vraag of en in hoeverre belanghebbende ter zake van de aan zijn woning verrichte werkzaamheden diende te beschikken over een bouwvergunning. Indien en voor zover deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, kunnen daarvoor volgens het Hof geen leges worden geheven.

Hof Arnhem oordeelde in 2006 dat op de gemeentelijke heffingsambtenaar de bewijslast rust dat de gehele bouwsom zou zijn toe te rekenen aan vergunningsplichtige activiteiten. Het Hof stelt het bedrag aan vergunningsplichtige activiteiten in goede justitie vast op een lager bedrag en verlaagt de aanslag bouwleges.

In 2012 oordeelde Hof Arnhem dat uit art. 229, eerste lid en onderdeel b, Gemeentewet volgt dat bouwleges mogen worden geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten. De verstrekte dienst is het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. Naar het oordeel van het Hof dient het bedrag aan bouwkosten waarnaar de bouwleges worden berekend, beperkt te worden tot de kosten van de werkzaamheden waarvoor de dienst van het gemeentebestuur, te weten het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning, wordt gevraagd.

In 2017 oordeelde de Hoge Raad dat de heffing van leges achterwege moet blijven als een werkzaamheid vergunningsvrij is.

Nadien is door Hof Amsterdam in maart 2021, Hof Amsterdam in oktober 2021 en Hof ’s-Hertogenbosch in 2022 geoordeeld dat als de belanghebbende een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend terwijl op grond van de geldende regelgeving geen vergunning is vereist, er dan geen leges zijn verschuldigd.


CONCLUSIE LEGESHEFFING BIJ VERGUNNINGSVRIJE ACTIVITEITEN

Door te oordelen in afwijking van een ruim tien jaar vaste lijn in de jurisprudentie bracht de uitspraak van Hof Den Haag in 2016 weer onzekerheid met zich mee hoe bij de legesheffing moet worden omgegaan met vergunningsvrije onderdelen. De belastingplichtige heeft wel cassatie ingesteld tegen de uitspraak van het Hof, maar dat is door de Hoge Raad niet-ontvankelijk verklaard wegens te late indiening.

De aanpak van Hof Den Haag in 2016 lijkt praktisch doordat het aansluit bij de wijze waarop de bestuursrechter oordeelt over vergunningsvrijheid bij de (aanvraag van de) omgevingsvergunning. Hof Den Haag ziet er echter aan voorbij dat de omgevingsvergunning wel formele rechtskracht verkrijgt, maar dat dit niet betekent dat er een verplichte koppeling is met de legesnota, legesfactuur of legesaanslag. Het staat een belanghebbende dus vrij om bij de belastingrechter in een procedure tegen de legesnota, legesfactuur of legesaanslag te betogen dat er sprake is van vergunningsvrije activiteiten waarvoor geen vergunning is vereist en waarvoor dus geen leges hoeven te worden betaald.

Wilt u meer weten over het voorkomen van legesheffing ter zake van vergunningsvrije activiteiten? Of is aan u een legesnota, legesfactuur of legesaanslag opgelegd over vergunningsvrije activiteiten? Neem vrijblijvend contact op met Ostraka belastingadviseurs, wij helpen u graag verder.


, , laatst bijgewerkt: 30-08-2023.


« terug naar het nieuwsoverzicht


contact icoon Ostraka belastingadviseurs

Contact

Ostraka belastingadviseurs BV
Postbus 44
4284 ZG  RIJSWIJK N-Br
T 0183-760522
info@ostraka.nl
  • Ostraka belastingadviseurs BV
  • 0183-76 05 22
  • info@ostraka.nl
  • Postbus 44
  • 4284 ZG
  • RIJSWIJK N‑Br.